Министерство юстиции подготовило законопроект, в котором предлагается уточнить понятие «политическая деятельность», используемое в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ о некоммерческих организациях, выполняющих функции «иностранного агента». В частности, Минюст считает, что политической деятельностью являются публичные обращения к органам государственного и местного самоуправления, к их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на их деятельность. Также политической деятельностью, по мнению Минюста, можно будет считать распространение с помощью современных информационных технологий оценок принимаемых госорганами решений и проводимой ими политики, то есть «осуществление деятельности, направленной на формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения или иных социологических исследований; вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность; финансирование указанной деятельности». В настоящее время законопроект находится на завершающем этапе разработки.
Комментирует инициативу Минюста юрист РБОО «Центр лечебной педагогики» Павел Кантор:
Рассмотрев предложенный Минюстом России законопроект «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности» (далее – «законопроект»), РБОО «Центр лечебной педагогики» приходит к выводу, что в существующем виде он не достигает поставленных целей, противоречит нормам действующего законодательства Российской Федерации и представляет угрозу для нормального развития общества.
Как представляется, авторы законопроекта исходили из необходимости установления дополнительного контроля за теми некоммерческими организациями, деятельность которых состоит исключительно или в основном в критике действий и решений высших органов государственной власти и непосредственном воздействии на осуществляемую ими политику в основных вопросах государственной жизни и строительства.
С этой точки зрения, учитывая важность задачи и многообразие аспектов политического процесса в государстве, использование максимально общих формулировок, не допускающих ограничительных трактовок, могло бы представляться оправданным.
Однако помимо НКО, упомянутых выше, существует большое количество социально ориентированных некоммерческих организаций (далее – СО НКО), деятельность которых непосредственно затрагивает интересы сотен тысяч граждан России. Сферы интересов таких СО НКО лежат далеко от основных направлений государственной политики, а также от выполнения функций иностранного агента; однако в своей повседневной работе они неизбежно сталкиваются с необходимостью в той или иной степени оценивать действия и решения органов власти, распространять свое видение проблем и влиять, хотя бы путем внесения предложений и консультативно-экспертных заключений, на принятие решений и разработку нормативных актов.
Как следует из содержания последнего абзаца законопроекта, его авторы в принципе признают необходимость отделения СО НКО от организаций, выполняющих функции иностранного агента. Однако это разделение проведено в законопроекте и законе в целом недостаточно явно и последовательно, что неизбежно приведет на практике к ошибочному правоприменению.
Предложенные широкие и общие формулировки законопроекта ставят СО НКО в положение постоянной угрозы оказаться «иностранными агентами» неожиданно для самих себя и против своей воли в случае недобросовестной, предвзятой или слишком буквальной трактовки Федерального закона «О некоммерческих организациях» (далее – «Закон») правоприменителем.
При этом деятельность таких организаций часто связана с оказанием различных видов услуг и помощи большому числу граждан, в том числе социально уязвимых, носит длящийся, непрерывный характер. Финансирование же деятельности многих СО НКО носит разнообразный, нерегулярный и недостаточный характер; поэтому сама угроза оказаться признанными «иностранными агентами» либо быть втянутыми в судебный или иной спор с органами юстиции по этому поводу, а также дополнительные возложенные на «иностранных агентов» обременения и связанные с этим имиджевые риски – фактически парализуют их деятельность и наносят реальный вред получателям их помощи, независимо от того, выполняют ли такие организации функции иностранных агентов и будет ли это в конечном итоге признано официально.
В этой связи представляется правильным изменить отдельные положения законопроекта, а также положения Закона, не затронутые законопроектом, следующим образом.
1. Предложенная Минюстом формулировка определения «политической деятельности» является слишком общей и может быть необоснованно применена фактически к любой нормальной гражданской активности.
Предлагается сузить формулировку следующим образом.
Во-первых, исключить из абзаца второго п. 6 ст. 2 Закона слова: «социально-экономического и национального развития Российской Федерации», а также «законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина». Следует признать, что вопросы социального (и особенно экономического) развития (например, развитие рынка социальных услуг), а также законодательного регулирования прав и свобод человека (то есть, в принципе – практически любая законотворческая деятельность), в той степени, в которой они не затрагивают другие перечисленные в этом абзаце сферы (национальной обороны, внешней политики, федерального устройства, основ конституционного строя и т.п.), – не являются по смыслу закона «политическими», поскольку не относятся к коренным аспектам существования государства. Кроме того, принятие нормы в такой формулировке вступает в конфликт с действующей практикой, в том числе нормативным регулированием вопросов законотворческой и правотворческой деятельности, которое допускает и предусматривает привлечение органами государственной власти представителей общественности, в том числе НКО, к деятельности по разработке и принятию нормативно-правовых актов[1].
Во-вторых, исключить из перечня форм осуществления политической деятельности пункты: «3) публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на их деятельность, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных правовых актов»; «4) распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики»; «5) осуществление деятельности, направленной на формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения или иных социологических исследований». Эти пункты выглядят слишком общими: например, СО НКО в своей деятельности не могут и не должны вовсе избегать оценок конкретных решений органов государственной власти в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты и т. п., не затрагивающих общих основ государственной политики, причем по духу закона такая деятельность не должна считаться «политической». К тому же, обращение к органам государственной власти, распространение оценок их деятельности и выражение своих убеждений – есть базовые конституционные права граждан, которые не должны, даже косвенно (путем наложения дополнительных обязательств и обременений на «иностранных агентов») ограничиваться в целом, сами по себе, поскольку это вступает в противоречие с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.
В-третьих, следует дополнить п. 6 существенной оговоркой – во избежание правовой неопределенности и произвольных трактовок закона: «Некоммерческая организация не признается участвующей в политической деятельности в случае участия в политической деятельности ее членов или сторонников, если органами управления организации не принималось решения о привлечении таких лиц к политической деятельности и указанные лица не используют название и символику организации». К сожалению, известна практика явно необоснованного применения закона в таких случаях, так как организация не может контролировать деятельность всех своих членов и сторонников и не может отвечать за нее. В противном случае личные выступления (или даже прямое участие, например, в избирательных компаниях) отдельных граждан влекли бы неблагоприятные последствия для деятельности СО НКО, к которым такие граждане имеют или имели какое-либо отношение.
В-четвертых, необходимо дополнить п. 6 ст. 2 закона оговоркой о том, что не может рассматриваться в качестве политической деятельности привлечение СО НКО к деятельности органов государственной власти в установленном законом порядке. В противном случае, СО НКО, не имеющие планов и намерения осуществлять политическую деятельность и получившие в этой связи какое-либо иностранное финансирование, будут вынуждены отказываться от вполне законного и открытого партнерского взаимодействия с органами государственной власти, даже и по инициативе последних, из-за риска быть признанными «иностранными агентами». Предлагается изложить оговорку следующим образом: «К политической деятельности не относится участие в осуществлении общественного контроля, в деятельности консультативных, совещательных и иных органах при органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также осуществление видов деятельности, перечисленных в пункте 1 статьи 31.1. настоящего Федерального закона, путем участия в реализации государственной политики в установленном законом порядке»[2].
2. Необходимо учитывать, что многие СО НКО финансируются за счет благотворительных пожертвований и иных поступлений (например, членских взносов) от граждан и организаций, причем не предъявляют и не могут предъявлять каких-либо требований к жертвователям (как правило, СО НКО просто размещают свои банковские реквизиты и призывают желающих совершать пожертвования). Кроме того, многие СО НКО оказывают, в том числе, платные или частично платные услуги либо реализуют товары на свободном рынке. Приобретателями таких услуг и товаров могут выступать и иностранные граждане, например жители республик бывшего СССР, беженцы, соотечественники за рубежом и так далее. По буквальному смыслу действующего закона, такие поступления, несмотря на то, что они по своему характеру не оказывают и не могут оказывать влияния на основную деятельность организации, влекут все последствия, предусмотренные законом для организаций, выполняющих функции иностранного агента.
[1] В частности, участие общественных объединений в деятельности Федерального Собрания и Правительства РФ предусмотрена ст. 26 Регламента ГД РФ, ст. 16 ФКЗ «О Правительстве РФ» и пр.
[2] Отсутствие такой оговорки могло бы привести к распространению понятия «политическая деятельность» на участие СО НКО в общественных советах при органах государственной власти, общественных наблюдательных комиссиях по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, рабочих группах по разработке НПА, службе защиты прав пациентов психиатрических стационаров (проект закона о такой службе в настоящий момент разрабатывается Минздравом России) и пр.
Добавить комментарий